伴随着中国经济的快速发展，社会治理问题已经成为中国政府必须面对的战略性问题。教育部软科学研究基地“中国管理问题研究中心”密切关注中国社会的发展问题，以西安交通大学人文社会科学已有的研究力量和研究成果为依托，每年推出一部《中国社会治理发展报告》。《中国社会治理发展报告2015》主要包括12篇研究报告，从公共管理、教育管理、经济管理和信息管理四个视角展开研究，涉及中国社会治理,乡镇卫生院建设,社会养老服务体系,新型农村合作医疗,大学治理和教育教学改革,中国对外贸易,小微企业金融服务,中国与中亚、西亚、南亚经济合作,丝绸之路经济带建设中的会计服务业发展,互联网金融,智能手机视频监控等系列主题。每篇报告在撰写风格上以服务社会和政府为主题展开，突出基于数据、事实分析的特色。
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《中国社会治理发展报告2015》：
一、引言
中国实行改革开放政策以来，经济领域实现了持续快速增长，取得了举世瞩目的成就。过去三十余年来，中国经济以平均每年10%左右的速度快速增长，超过同期世界经济3%左右的增长速度，目前国民经济总量已经跃居世界第二位、外汇储备位居世界第一，人民生活水平实现从温饱到小康的转变。伴随经济实力和综合国力的显著增强，中国已经逐步步入中等收入水平国家行列。与经济领域的快速增长相比，我国的社会管理改革、精神文明建设领域的改革则显相对落后。
在较为乐观的社会经济形势下，我国的社会管理改革还面临着巨大的挑战，包括：人口基数庞大、老龄化进程加速；农民工等弱势群体权益缺乏充分保障；区域经济与产业发展不均衡，导致社会贫富差距进一步扩大；群体性、突发性冲突事件更加频繁；信息科技快速发展，公众对社会网络媒体的依赖加强，导致传统信息传播方式发生变化，社会舆论的作用增大；教育、医疗等优质资源不足、资源不均，政府公共产品和公共服务还不能满足广大人民群众的需求；国际政治、经济形势变动，人员流动更加频繁，文化价值观念交互影响；等等。这些挑战成为和谐社会建设中面临的世界性难题［1］。因此，伴随着经济的快速发展，推进国家治理体系和政府治理能力的现代化，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，成为当前改革与发展的首要之需。
推进国家治理体系和治理能力现代化，标志着国家与社会关系的历史性转型，它既是中国特色社会主义制度建设日趋完善的一个重要表现，也是重构国家与社会、政府与公民关系，实现社会各方有效参与、多元互动、相互制衡的重要途径。2011年党中央、国务院印发的《关于加强和创新社会管理的意见》提出，要“引导社会各方面积极有效地参与社会管理服务，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力”［2］。此后在中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》等文件多次提到“创新社会治理”。在实践方面，从十八届三中全会至今，我国已经在单独二孩、废除劳教、新型城镇化、户籍、纪检、简政放权等领域实施了一系列社会改革，这些都是政府调动和激发社会活力、完善社会治理体系、向“第五个现代化”迈进的重要体现，它也将成为未来一个时期的改革亮点。
报告将分五个部分进行论述：第一部分，总结当前社会发展特点并介绍社会治理现代化提出的时代背景；第二部分主要梳理从“社会管理”到“社会治理”的历史演变，介绍国外相关实践特点，分析我国社会治理创新的理论基础与行动框架；第三部分将讨论中国社会治理面临的新机遇；第四部分，主要论述当前社会治理面临的各种挑战；第五部分，提出走向治理现代化的政策建议。
二、社会治理创新：理论基础与行动框架
（一）从“社会管理”到“社会治理”
所谓社会管理，是指政府与社会组织为促进社会系统的协调运作，而对不同的社会系统组成部分、不同的社会生活领域以及社会发展各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督、纠偏等的过程。广义的社会管理是指由社会成员组成专门机构，对社会的经济、政治和文化事务进行统筹管理的活动；狭义上看，则是指权力部门授权对社会公共事务进行的专门管理活动[3]。
所谓社会治理，是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等行为主体通过平等合作的伙伴关系，依法对社会单位、社会事务以及社会生活等进行规范和管理，并争取实现公共利益最大化的过程［4］。
“治理”一词的英文表述是“Governance”，最早出现在古典拉丁语和古希腊语中，具有控制、引导、操纵的含义，14世纪末期开始，它与统治（Government）开始交叉使用。20世纪90年代开始，西方政治经济学家赋予“Governance”新的含义，目前通常被理解为各种利益主体相互协调、合作共同管理公共行政事务的权力运用方式。
近二十余年来，我国出现了从“管理”到“治理”的转变，体现出中国公共行政领域的一场深刻变革。表述的变迁实质上意味着一种新信念的出现，即权力应该由不同的机构根据它们在公共服务中的相对作用来分享［5］。在这种信念的影响下，政府的角色和行为开始发生变化，新型政府的主要角色变成“掌舵”，它们通过与新兴私人部门、非营利机构等社会团体分享目标，促进政治和社会的互动［6，7］，国家通过善治（goodgovernance）减少在生产和商业活动中的直接干预，通过从中央政府向下级政府逐层分权，最大限度地增进公共利益、满足公共需求。20世纪80年代开始，随着“治理”观念的深入以及新公共管理运动的兴起，公共治理理论开始逐渐丰富。为了更好地理解社会管理与社会治理的差异，以下从四个方面简要概括两者的异同（表1）。
表1“社会管理”与“社会治理”对比维度社会管理社会治理权利来源政府为主权利来源多样权利执行方式侧重政府管理，甚至政府垄断社会管理过程多元主体合作、互动权利执行途径自上而下、命令与控制为主自由表达、协商对话权利运用特点刚性的、静态的、被动的管控为主；通过制定法规和发号施令，实现管理柔性的、动态的、主动的治理为主；通过法令、市场、文化习俗、道德规范共同引导。
从“社会管理”到“社会治理”，虽然只是一字之差，却体现出从权利来源到权利执行方式、执行途径、运用特点的巨大差异。社会管理活动中，政府是合法权利的主要来源，政府通过自上而下的命令、控制等手段，基本垄断社会管理的全过程，社会管理活动中，权利相对刚性、公众多处于被动的管控中。而社会治理则实现了权利主体的多元化，公民社会组织、私人部门、公民，甚至国际组织都是多元主体的构成。它打破了传统的管理模式，强调政府和社会的合作，公共事务和公共服务活动存在多个中心，各个主体之间相互调整适应，通过谈判、协商建立伙伴关系，确认公共事务管理的共同目标，形成合作共识，实现对公共事务的共同管理。通过对比可以看出，社会治理是区别于传统公共管理模式的一种新型社会管理模式。
（二）国外社会治理理论与实践借鉴
20世纪六七十年代开始，西方一些国家的传统公共管理体制已经逐渐不能适应社会发展需求。这些国家因为急剧膨胀的公共支出而出现了财政危机，因为政府包揽过多而引发了信任危机，因为社会公众要求更多地参与社会管理事务而导致了民主危机［8］，在这些危机此起彼伏的时刻，社会治理及其相关理论开始走上历史舞台。
社会治理问题的研究者认为尽管国家在社会发展中发挥着无可代替的作用，但是仅仅依靠国家的计划和命令等手段，还无法达到资源配置的最优化，也无法促进和保障社会的发展及公民权益的实现，如果仅仅由政府掌控着社会发展，必然会引发各种危机，而克服危机的一个重要方法就是放权于民。在这种思潮的作用下，政府开始将越来越多的社会责任交由社会组织和社会力量承担。各国政府在应对经济、政治以及意识形态的变化所做出的理论和实践上的一系列回应，逐步发展成为社会治理理论的基本构成，它包含了从政府运作方式到社会服务方式的一系列理论。
以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的多中心治理理论是社会治理理论中较具代表性的一个。与“多中心”对应的“单中心”意味着传统的政府对社会事务进行的管理，由于政府是唯一的合法权力主体，这种管理活动具有排他性的特点。而“多中心”则代表包括中央政府、各级地方政府、非政府组织、各种行业社会组织、私人机构以及公民在内的多类主体都将参与公共事务管理和决策环节，在特定的制度和规则约束下，构成多个紧密相连的决策中心，以多种形式共同参与并行使主体性权力。从全球化、市场化、民主化的世界发展趋势来看，发挥多方才智、多方力量共担责任，成为国家、社会、市场、公民有效互动的一个重要途径。
西方国家主要通过利益吸纳机制、协同治理机制、风险控制机制来实现有效的社会治理［9］。所谓利益吸纳机制，是指政府广开渠道、充分听取民众的意见、利益诉求以及发展需求等；所谓协同治理机制，是指政府通过调动内外部资源、政府和社会开展合作、引入私人机构和民间组织等社会力量来弥补自身的不足，是政府完善社会治理活动的保障机制；而风险控制机制是社会治理过程中的应急环节，主要应用于社会突发事件的控制和相关问题的解决，是社会治理的事后控制机制。这些机制共同作用，形成了有序参与的制度，使治理主体各方实现民主、平等、合作的协商关系。在社会治理理论的指导下，一些国家和政府已经尝试了积极的社会管理改革，在我国社会转型的关键时期，社会治理理论和国外经验同样具有重要借鉴意义。
（三）社会治理体系的构成要素与行动框架
所谓“国家社会治理体系”，是指国家为了实现某种共同社会发展目标，采取集体行动而呈现出的安排形式。从广义的、系统的角度来看，国家社会治理体系包含“理念”、“制度”和“器物”三个层面的内容，它受到其特定国家传统文化和价值观念的影响，包括国家明文采取的正式规则，如法律制度、产权制度，还包括那些并未见诸文字的非正式规则，如习俗惯例等，是依靠政府通过具体的治理技术手段来实现治理国家的一个综合体系［10］。广义的国家社会治理体系是涵盖了社会政治、经济、文化等各个领域社会活动的大系统，从参与的主体来看，涉及各级政府、社会组织、社区和公民。
国家社会治理体系建设的核心任务是推进社会治理的现代化，满足公民需求，并在公民需求得到保障和满足的基础上促进公共利益最大化、实现建设和谐社会的目标。从社会政策学的视角来看，要达到这一目标，一方面需要缓解甚至消除社会矛盾，另一方面需要不断促进人民福祉的增加。这两方面的公共事务可以概括为经济安全、公共安全、公共卫生、信息管理等在内的社会安全领域，以及包括人口发展、医疗保障、弱势群体权益保障、教育公平等问题在内的社会公平领域。
国家需要从公民的基本需求出发，探索完善公共治理的政策、改革建立新的社会福利体制，引导弘扬优秀社会文化的传播，有效宣传高尚的公共社会道德，传承优良的中华传统习俗。在这些有形或无形的社会规范和约束下，个体、各类社会组织、社区、政府之间进行沟通、协商，多元主体通过共同参与公共事务管理，建立起合作伙伴关系，实现社会的稳定与和谐发展。这一过程和关系如图1所示。
图1社会治理行动框架具体到政府层面来看，国家社会治理体系的建设重点就是政府从垄断社会管理转变到与其他社会治理力量合作治理，适应社会治理主体多元化、打破政府本位主义、根除行政傲慢、探索非政府组织和其他社会自治力量共同有效参与的过程。
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