技术赋能与制度形塑:政务服务平台的建设路径_丁依霞著_9787208183568

本书结合政府数字化转型背景下各省政务服务平台建设情况，总结现有理论研究成果，将技术和制度的作用进一步明确为技术赋能和制度形塑，首先以中国31个省级政府为样本进行案例阐释，在事实层面回应政务服务平台建设的基本情况；其次，在总结技术和制度不同理论视角的基础上，借鉴技术执行框架构建了政务服务平台建设的技术-制度路径分析框架，并指出技术路径、制度路径、技术和制度互动路径是平台建设的三条基本路径；最后，根据研究结果为政务服务平台建设的区域差距问题提出对策建议。

前言
一
党的十八大以来，我国着眼于实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，紧扣新一轮科技革命和产业变革的时代脉搏，把握数字文明新时代网络化、数字化、智能化的发展趋势，围绕网络强国战略、数字中国战略、大数据发展战略等作出一系列重大部署。经过各部门各地方的积极努力，我国政府数字化转型由点及面、由浅入深、由表及里，在信息基础设施建设、业务信息系统整合、数据共享和开发利用、一体化政务服务、营商环境优化等方面取得了重要进展，最多跑一次一网通办一网统管一网协同接诉即办等创新实践不断涌现，为全面开创数字治理新局面打下了坚实基础。
作为贯彻落实放管服改革精神、深入推进互联网政务服务、持续加强数字政府建设的重要举措，政务服务平台不仅是政府部门促进自身改革、提升行政效能的重要载体，也是社会公众获取政务服务、与政府部门打交道的重要平台。自2000年前后启动政府上网工程，到2010年以后广泛应用政务微博、政务微信等社交媒体，到近几年积极布局政务客户端、政务公众号、政务小程序、政务短视频、政务直播等新渠道，我国政务服务平台形成了电脑端以政务服务网为核心，移动端政务客户端、政务小程序、政务公众号等多种形式共同发展的平台生态系统格局。其中，电脑端的政务服务网凭借其综合性、交易性、集成性等特点成为政务服务一网通办的主阵地，移动端的政务客户端、政务小程序、政务公众号等则因其媒介多样化、服务轻量化、使用便捷化等特点在推进政务服务掌上办指尖办方面大有作为。
可以看到，我国政务服务平台在20多年的演进历程中，实现了从0到1、从1到N的巨大突破，一体化政务服务能力显著提升成为现阶段数字政府建设的典型特征。中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心：《2022省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》，中央党校（国家行政学院）2022年9月。这些政务服务平台通过整合各类服务系统、合理设计服务界面、不断完善服务功能等推动更多政务服务事项从线下跑转向网上办和掌上办，构建着整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字化服务体系，对满足企业群众多层次多样化需求、促进经济社会高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化等发挥着重要作用。

二
自启动政府上网工程、实施电子政务以来，中国政务服务平台建设从无到有、从有到优，形成了横到边、纵到底的全国政务服务一张网格局。一方面，31个省（直辖市、自治区）均建成了统一的省市县乡村五级网上政务服务体系；另一方面，所有省级平台均实现了与国家平台的全面对接，全国一体化政务服务平台体系建成，一网通办水平大幅提升。
按理说，不论是地方层面的一体化统筹，还是国家层面的一张网布局，都是托马斯·弗里德曼在《世界是平的》一书中所说的平坦化力量，［美］托马斯·弗里德曼：《世界是平的：一部二十一世纪简史》，何帆、肖莹莹、郝正非译，湖南科学技术出版社2006年版。能够带来一个平坦化、无差别、无门槛的网络平台，为各地各主体提供相同内容和相同质量的服务。但事实上，横到边、纵到底的平台体系并没有完全碾平地区间的政务服务差异，地方政府平台建设中的数字鸿沟依旧突出。换句话说，地方政府政务服务平台在发展水平、服务质量、服务能力等方面存在差距。东中西发展不均衡，东部地区领先，北京、上海、浙江、广东等地头雁效应明显，而中西部处于落后位置，特别是新疆、西藏、青海等地长期处于末尾。这种数字鸿沟的存在不仅制约着政务服务的均衡普惠发展，也成为地区发展面临的新的不平衡问题。
政务服务平台建设的区域差距在本质上是平台绩效差异的外显。因此，溯因研究对理解和破解这一问题就显得尤为重要。作为政府组织、政务服务和信息技术的结合体，政务服务平台建设是一个技术与制度不断碰撞、不断耦合的过程。一方面，政务服务平台建设涉及政府内部价值理念、机制体制、领导决策、业务流程、机构职能、人员编制、财政资金等诸多层面。另一方面，政务服务平台建设还涉及外源性技术的运用，比缺少技术逻辑的传统政府创新实施更加复杂、更具挑战，技术作用的有效发挥甚至还意味着要进行深层次的流程变革和制度改革。现代信息技术与政务服务的有机结合推动着政务服务平台的建设与变革。因此，来自技术和制度层面的不同因素既是各地建设政务服务平台的动因和条件，也是造成其平台绩效差异的原因。
那么，在政府运用现代信息技术建设政务服务平台的过程中，技术和制度分别扮演着怎样的角色？其各自对平台建设发挥着怎样的作用？外源性的技术如何被政府应用？技术与制度的互动是怎样的？这种互动又对平台建设产生了怎样的影响？政务服务平台建设究竟是技术主导还是制度主导？在政务服务多平台供给的当下，技术和制度对不同平台类型的影响又存在哪些差异……探究这些问题有助于揭示数字鸿沟背后的黑箱，为推动政务服务均衡普惠发展提供参考。

三
政务服务平台建设属于技术影响下的政府创新实施（Government Innovation Involving Information Technologies）范畴，与之相关的概念有电子政务、虚拟政府、网上政府、互联网政务服务、数字政府、政府数字化转型、数字化改革等，在理论层面涉及技术与组织、技术与政府、技术与制度、技术应用、技术治理等领域。这些理论各有侧重，但都承认了技术、制度，以及技术和制度互动对组织的影响。因此，在理解和破解政务服务平台建设中的数字鸿沟现象时，需要对技术与制度关系及其对组织影响这一话题进行理论借鉴。
技术与制度关系及其对组织影响是社会科学领域经久不衰的议题之一，有着不同理论视角，包括技术决定论、技术的社会建构论、制度决定论、制度主导论、技术和制度互构论等。这些理论的主要观点、技术观、制度观各不相同，能够为到底是技术影响了组织和制度，还是制度建构了技术进而引起组织变化的争辩提供解读方向。按照技术决定论和技术的社会建构论逻辑，技术与政府组织之间的因果逻辑是简单直接的，电子政务和数字政府会直接引起一系列变化，包括逐渐消失的官僚制边界、日益扁平化的组织结构、更加合作的文化等。但事实上，条块分割的政府组织结构依旧存在，部门间信息壁垒数据孤岛大量存在。按照制度决定论和制度主导论的逻辑，制度具有高度稳定性、规范性和约束性。也就是说，在固若金汤的制度面前，技术只能带来一些无足轻重的微雕。但这几年的数字化改革成果，如数字政府行动、平台政府规划、政府首席信息官设置、数字协调机构等，都显示着技术给政府带来的深刻影响。至于技术和制度互构论，虽避免了偏执于一方的观点，企图呈现一个更为平衡的解决方案，但其研究主要停留在宏观层面，需结合特定情境进一步研究其中的作用路径和影响机制。作为政府创新的典型案例，政务服务平台建设同样涉及技术和制度层面，不论是平台建设过程，还是平台建设结果，都受到来自技术和制度层面的多个因素影响。这些技术和制度层面的不同因素及因素组合，构成了平台建设的过程路径，也成为平台绩效差异的原因。
如果说技术和制度的不同理论视角为技术与制度关系及其对组织的影响话题提供了关于不同关系和不同情境的解释，那么简·芳汀教授提出的技术执行框架则为理解政府语境中的技术运用和创新实施提供了过程视角的建构主义理论分析框架。政务服务平台建设不仅仅是政务服务和技术平台的简单集合，更是一个涉及政府理念、组织运作、制度安排、技术运用等多方面的复杂领域，平台绩效的持续提升甚至还需要深层次的政府制度改革。技术执行框架呈现了主体路径绩效逻辑，描述了政府机构内嵌于认知、文化、社会、法律的制度特征对技术设计、感知和使用的影响过程，能够为政务服务平台建设议题提供过程角度的深刻解读。
尽管技术执行框架揭示了技术与政府的互动过程，特别是技术的执行过程，但该框架中，技术和制度对技术执行结果各自发挥了什么作用是模糊的。对此，本书结合其他学者的理论研究，将技术和制度的作用进一步明确为技术赋能和制度形塑。具体来说，客观技术对政府机构产生影响，发挥赋能作用，而这一技术执行过程又不断地受到制度因素的调节作用，即制度形塑作用。技术和制度在互动过程中共同作用于平台建设，并对平台绩效产生影响。

四
政务服务平台在建设过程中取得了长足进步，对促进政府职能转变、优化营商环境、方便企业群众办事等发挥着重要作用。但与此同时，政务服务平台建设的区域差距问题依旧突出，由此造成的数字鸿沟不仅制约着政务服务的均衡普惠发展，也成为新的区域发展不平衡问题。为此，有必要在梳理其演进历程与现实状况的基础上，以合理的理论视角和科学的实证分析探究政务服务平台绩效差异的原因，为理解和破解政务服务数字鸿沟问题提供参考。遵循是什么为什么怎么办的逻辑，本书主要内容如下。
首先，以中国大陆的31个省级政府为样本进行案例阐释，在事实层面回应政务服务平台建设的基本情况。省级政务服务平台建设经历了政府上网、政府网站全面建设、互联网政务服务建设、数字政府建设四个主要阶段。现阶段，省级一体化政务服务平台体系基本形成，电脑端的政务服务网和移动端的政务客户端、政务小程序、政务公众号等是政务服务一体化供给的主要线上渠道。从省际比较看，东部地区领先，而中部地区、西部地区和东北地区相对落后。
其次，在总结技术和制度不同理论视角的基础上，借鉴技术执行框架构建了政务服务平台建设的技术制度路径分析框架，并指出，技术路径、制度路径、技术和制度互动路径是平台建设的三条基本路径。接着联系实践进一步构建了政务服务平台绩效的条件组态模型，揭示出不同技术和制度条件及条件组合对平台绩效的多重影响。技术条件中的信息基础设施和政务数据资源分别作为物质基础和生产要素对平台建设起赋能作用；制度条件中的领导支持、机构设置、政策体系、政企合作分别在高位推动、横向协调、行动框架、内外协同层面对平台建设起形塑作用。正是不同地区政务服务平台建设过程中技术赋能和制度形塑作用发挥的不同，导致了其绩效的差异。
再者，运用模糊集定性比较分析方法进行实证检验，具体探究不同前因条件（信息基础设施、政务数据资源、领导支持、机构设置、政策体系、政企合作）和结果变量（政务服务平台电脑端绩效、政务服务平台移动端绩效）之间的多重并发因果关系。实证结果表明：政务服务平台绩效受多个技术和制度条件及其交叠效应的影响，没有单一条件能必然地带来高绩效；六个前因条件中，政策体系是最重要的因素，其次是信息基础设施和领导支持；不论是政务服务平台电脑端高绩效，还是移动端高绩效，都存在多条行之有效的建设路径；路径类型上，存在技术驱动、制度驱动、技术和制度双轮驱动三种模式；双轮驱动是现阶段的主流模式，跨越数字鸿沟需要实现技术和制度的有效互动。
最后，根据研究结果为政务服务平台建设的区域差距问题提出对策建议，包括学习借鉴其他地区的成功经验、因地制宜地选择合适的建设路径、有的放矢地运用技术和制度工具、积极接入国家一体化平台、以跨省通办提升区域整体水平、依托平台生态系统优化服务供给等。五
本书关注政务服务平台建设的区域差距问题，研究过程和研究结论试图为地方决策机构、平台建管单位、相关领域学者、研究生等提供参考。从分析框架、研究方法、研究内容、理论应用看，可能的理论创新和学术价值如下：
第一，理论分析框架创新，即构建了政务服务平台建设的技术制度路径分析框架，指出平台建设受到技术赋能和制度形塑的复杂影响；技术条件、制度条件及其条件组合是平台绩效的多重并发条件。这一分析框架从过程角度揭示了平台建设中技术和制度的互动过程和路径模式，为理解地方政府政务服务平台建设中的数字鸿沟现象提供独特理论视角和分析工具。
第二，运用定性与定量相结合的方法将理论框架与现实问题有机结合。本书在构建理论分析框架的基础上，运用组态思维提出了政务服务平台建设的条件组态模型，并结合典型案例进行实证分析，完成对理论分析框架的实证检验。
第三，渠道比较视角创新，同时关注政务服务平台电脑端和移动端的建设路径问题。其中电脑端主要是政务服务网，移动端包括政务客户端、政务小程序和政务公众号，在选取的平台类型上较以往研究更具创新性、典型性和有效性。
第四，西方经典理论在中国政府创新语境中的适用与调整。纵观技术和政府领域的研究，不论是早期的办公自动化、电子政务、政府上网，还是近年来流行的技术治理、平台政府、数字政府、数字治理等，相关理论都源自西方，其最初适用情境与典型案例也主要是西方的。基于此，本书将中国情境的案例研究与西方经典理论结合起来，构建了新的理论分析框架，并以省级政府为例进行实证分析，能够对经典理论框架进行调整、对理论观点进行补充。
本书作为技术和制度结合视角研究在政务服务平台建设路径的一种学术尝试，很多内容还不够完善，存在诸多需要改进和细化的地方。独学而无友，则孤陋而寡闻，真诚希望各位学术同仁和实务专家批评指正。

前言／1

第一章导论／1
第一节研究背景与问题／1
一、　研究背景：快速发展中的政务服务平台／1
二、　研究问题：如何理解和破解平台建设的数字鸿沟／4
第二节研究内容与意义／5
一、　概念界定／5
二、　研究内容／8
三、　研究意义／10
第三节研究思路及方法／12
一、　研究思路／12
二、　研究方法／13
第四节章节安排／14

第二章政务服务平台建设的研究主题／17
第一节系统性文献综述框架／17
第二节国内外研究回顾／18
一、　Why：平台建设的驱动因素／18
二、　Who：平台建设的参与主体／20
三、　What：平台建设的内容要素／21
四、　How：平台建设的过程路径／24
五、　Performance：平台建设的绩效评估／26
第三节研究述评／29
第四节本章小结／32

第三章政务服务平台建设的理论溯源／33
第一节技术和制度的不同视角／33
一、　技术决定论／35
二、　技术的社会建构论／37
三、　制度决定论／38
四、　制度主导论／40
五、　互构论／41
第二节技术执行框架／43
一、　客观的技术和被执行的技术／44
二、　制度视角下的技术执行／45
三、　虚拟政府／47
第三节本章小结／48

第四章政务服务平台建设的分析框架／50
第一节技术和制度相结合的思路／50
一、　理论逻辑：技术与制度的双重影响／51
二、　实践路径：技术与制度的双轮驱动／53
第二节分析框架及其构成要素／54
一、　执行主体：政府机构／56
二、　实施过程：平台建设的不同环节／56
三、　技术路径：赋能作用的两个层面／57
四、　制度路径：形塑作用的多重逻辑／58
五、　互动路径：平台建设的组合配方／60
六、　绩效表现：平台建设的成本与收益／61
第三节本章小结／62

第五章研究设计／63
第一节定性比较分析法及其应用／63
一、　方法介绍／63
二、　方法应用／66
第二节确定研究样本／67
一、　案例选取／67
二、　平台选择／69
第三节分析框架运用／70
一、　条件组态模型／70
二、　研究假设／75
第四节数据来源与分析／81
一、　数据来源／81
二、　数据分析／85
第五节本章小结／86

第六章案例介绍：省级政务服务平台建设的演进与
现状／88
第一节省级政务服务平台建设的演进历程／88
一、　政府上网阶段／89
二、　政府网站全面建设阶段／90
三、　互联网政务服务阶段／92
四、　数字政府建设阶段／93
第二节省级政务服务平台建设的现状梳理／95
一、　省级政务服务平台的建设内容／95
二、　省级政务服务平台的基本布局／99
三、　省级政务服务平台的经验成果／107
四、　省级政务服务平台的现实困境／114
第三节本章小结／117

第七章技术赋能：平台建设的物质基础与生产要素／119
第一节省级政府技术条件的描述性分析／120
一、　信息基础设施／120
二、　政务数据资源／122
第二节技术赋能的作用路径分析／125
一、　平台建设的物质基础／125
二、　政务服务的生产力来源／127
第三节本章小结／130

第八章制度形塑：构建平台建设的数字协调体系／132
第一节省级政府制度条件的描述性分析／132
一、　领导支持／132
二、　机构设置／135
三、　政策体系／141
四、　政企合作／145
第二节制度形塑的作用路径分析／153
一、　自上而下的高位推动／153
二、　协调整合的执行主体／157
三、　目标规划的行动指南／166
四、　内外协同的创新机制／171
第三节本章小结／176

第九章技术与制度互动：探究平台建设的组合路径／177
第一节变量赋值与数据校准／178
一、　变量赋值／178
二、　数据校准／184
第二节结果分析／187
一、　必要条件分析／187
二、　条件组态分析／190
三、　稳健性检验／196
第三节高绩效路径对应的案例分析／197
一、　基于核心条件的路径类型划分／197
二、　双轮驱动型路径解析／200
三、　制度驱动型路径解析／204
四、　技术驱动型路径解析／206
第四节不同平台的对比分析／207
一、　不同平台的相似之处／207
二、　不同平台的差异之处／208
第五节本章小结／208

第十章结论与展望／210
第一节研究结论／210
一、　研究假设检验／211
二、　主要研究发现／214
三、　模型与框架优化／217
第二节研究启示／220
一、　进一步理论对话／220
二、　实践启示／223
第三节研究创新、局限与展望／227
一、　创新点总结／227
二、　局限与展望／231

参考文献／235
附录省级政务服务平台建设大事记／258
后记／301

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