城市住房发展规划：理论与实践_严荣，张黎莉等著，上海市房地产科学研究院编_9787208173965

本书从理论和案例两个维度做一些探索性的讨论和分析，以期增进住房发展规划理论研究和政策实践领域的思考和对话。在理论篇，阐释了住房发展规划的理论基础，梳理了新中国成立以来住房发展规划变迁的轨迹，并围绕如何进行前期研究，如何编制住房发展规划，以及如何实施和评估住房发展规划进行阐述。在案例篇，一方面回顾了国外主要城市住房发展规划的发展历程，重点剖析了纽约、东京等重点城市的相关情况，另一方面对改革开放以来上海编制和实施住房发展规划的情况进行比较分析，并以《上海市住房发展“十四五”规划》为个案，将规划编制作全景式诠释。

引.言

住房是发展之重，关乎经济社会发展，影响到经济社会全局及和谐稳定；住房是民生之要，关系民生福祉，与人民群众切身利益和住有所居直接相关。“凡事预则立，不预则废。”要推进住房发展，不断提高人民居住水平，需要通过一系列重大战略规划和政策举措，明确发展目标、凝聚发展共识、统筹发展资源。

第一，住房发展是国民经济和社会发展重点谋划的一个领域。习近平总书记指出，“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”。新中国成立以来，我国围绕国民经济和社会发展编制实施了14个五年规划（计划），成为国家治理体系的重要组成部分。实践证明，中长期规划有力推动了经济社会发展，全面提升了综合国力，明显改善了人民生活。

住房问题关系民生福祉，是国民经济和社会发展的重要领域。在历次五年规划（计划）编制过程中，如何不断改善居民的居住条件都是重点谋划的问题之一。

比如，“一五”计划（1953—1957年）在优先扩大重工业和其他各种事业建设的背景下，依然要求“在可能的条件下逐步地改善人民群众的生活”，并明确提出“国家拨款为工人职员建筑的住宅，将约达四千六百万平方公尺”。又比如，“六五”计划（1981—1985年）明确提出，“城乡居民的居住条件将继续得到改善”，具体目标和举措包括：发挥中央、地方、企业和个体各个方面的积极性，利用多种资金渠道和方式，有计划地进行住宅建设，以进一步改善城镇人民居住状况……五年内计划在城镇共建成住宅3.1亿平方米，平均每年6200万平方米。

再比如，“十四五”规划（2021—2025年）单列一节谋划“完善住房市场体系和住房保障体系”，具体内容包括：坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。坚持因地制宜、多策并举，夯实城市政府主体责任，稳定地价、房价和预期。建立住房和土地联动机制，加强房地产金融调控，发挥住房税收调节作用，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源，有力有序扩大城市租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。加快住房租赁法规建设，加强租赁市场监管，保障承租人和出租人合法权益。有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。完善土地出让收入分配机制，加大财税、金融支持力度。因地制宜发展共有产权住房。处理好基本保障和非基本保障的关系，完善住房保障方式，健全保障对象、准入门槛、退出管理等政策。

第二，住房发展规划已成为一些城市破解住房问题的重要方式。为贯彻落实国民经济和社会发展五年规划的总体部署和全面谋划，确保住房领域发展目标、重要战略及相关举措的有效传导和具体实施，一些城市积极探索编制并实施住房发展专项规划。

比如，在推进城镇住房制度改革的进程中，为破解特大城市较为突出的住房矛盾，上海较早开展住房发展规划编制工作。作为一个人口集聚、房价较高的超大城市，住房问题是永恒的主题，也是永恒的难题。为此，在推进住房发展过程中，上海坚持规划引领，将住房发展规划作为全市国民经济和社会发展的重要专项规划，直面不同发展阶段的重点问题和矛盾，聚焦相关资源集中突破，一茬接着一茬干。至今，住房发展规划已成为上海促进住有所居的重要工作机制。通过若干个住房发展规划的编制和实施，上海的住房工作取得了显著成效。

具体而言，上海推进住房发展规划编制和实施注重连续性和稳定性，发扬“钉钉子”精神，紧紧抓住不同时期的发展短板，注重建立健全住房制度体系。“八五”期间（1991—1995年），上海以公积金制度改革和旧公房出售为主推进住房制度改革；“九五”期间（1996—2000年）重点推进旧改动迁和配套商品房建设a；“十五”期间（2001—2005年）提出了“三个为主”的房地产调控原则（以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主）；“十一五”时期（2006—2010年）形成了“四位一体”住房保障体系（由廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房组成的住房保障体系）；“十二五”时期（2011—2015年）进一步健全住房市场和住房保障“两大体系”；再到“十三五”期间（2016—2020年），进一步强调坚持“一个定位”（坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位）。经过二十多年的发展，上海基本形成“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举的住房制度框架，并将在“十四五”期间（2021—2025年）进一步深化完善。

除上海外，还有不少城市也积极探索住房发展规划的编制和实施，积累了不少经验，取得了很大进展。比如，有些城市坚持“跳出住房谋划住房发展”，即将住房发展规划作为一个领域的规划，而非一个部门的规划。“如果不是以全面协调的方式进行设计，哪怕是最好的住房政策都无法取得成效。”b在住房发展规划编制和实施过程中，既要注重统筹协调与住房发展密切相关的土地、财政、税收、金融、信息等资源，又要强调加强与国民经济和社会发展规划纲要及其他专项规划相衔接。

第三，住房发展规划仍需从理论和实践等多个维度展开探索。应该清醒地认识到：总体上，住房发展规划仍处于起步期。在理论层面，住房发展规划研究尚未形成坚实的理论内核，也缺乏有力的理论支柱和清晰的研究边界；在实践层面，住房发展规划编制和实施尚未形成稳定的政策机制，也缺乏可靠的资源支撑和明确的工作体系。

由此，基于多年政策研究和规划编制经验，我们团队尝试着从理论和案例两个维度做一些探索性的讨论和分析，以期增进住房发展规划理论研究和政策实践领域的思考和对话，弥合理论与实践、文本与举措、预期与效应之间的鸿沟。

为了兼顾住房发展规划的科学性和实践性，本书在框架结构上主要由理论篇和案例篇组成。理论篇包括五章内容。第一章阐释了住房发展规划的理论基础，既梳理住房发展规划研究在理论谱系中的位置，也阐明了住房发展规划编制与实施在国家治理体系中的定位。第二章聚焦住房发展规划的实践发展脉络和现状，梳理了新中国成立以来住房发展规划变迁的轨迹，分析了当前面临的主要挑战。第三章围绕住房发展规划编制的前期研究，从供需关系、空间布局、主题主线、指标体系等方面展开论述。第四章针对住房发展规划的编制，诠释了流程、规范、框架等重点内容。第五章关注了住房发展规划的实施和评估，结合实践经验，将规划的动态性和实践性呈现出来。

案例篇包括两章内容。第六章将分析视野投向国外，既回顾了国外主要城市住房发展规划的发展历程，又重点剖析了纽约、东京等重点城市的相关情况。第七章聚焦上海，通过细致比较改革开放以来上海编制和实施住房发展规划的情况，梳理出演进机理。

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