地方政府与政治_《地方政府与政治》编写组编_9787040468908

本书是在马克思主义理论，特别是中国特色社会主义理论指导下，依据宪法和法律，对中国的地方政府与政治进行阐述的教材。本书具有系统性，对地方政府与政治的涵义和特征，中国地方政府的历史演变，地方人民政府的权力、职能和运行，不同类型的地方政府，地方人民政府的内外关系，地方政府与治理的走向等方面进行全面系统的阐述，以对中国的地方政府与政治有整体性的认识。本书具有实践性，在马克思主义理论指导下，依据中国地方政府与政治的实际运行过程，对中国地方政府与政治的丰富实践经验进行了总结，可以了解中国地方政府与政治的由来、演变、特点与优势，增强对中国特色社会主义的政治制度自信。本书具有应用性，根据我国宪法和法律，对中国地方政府与政治的制度基础、历史底色、权力职能、运行规则、政治关系、财政支持、改革趋势、治理走向等进行了描述，可以了解中国的地方政府与政治是如何运转的，如何更好地运转。本书具有比较性，以中国的地方政府与政治为主，同时注意从世界的角度了解中国地方政府与政治的特色与优势；以中国地方政府与政治的现实为主，同时注意从历史由来和未来走向的角度把握中国地方政府与政治的发展过程，从而在比较中更好地认识中国的地方政府与政治规律与特征。

《地方政府与政治/马克思主义理论研究和建设工程重点教材》：
　　1.秦汉到隋朝时期，郡县二级制向三级制演变
　　秦早期，地方政府制度带有一定的原始性，秦朝实行不立尺土之封，第一次在全国废除分封、设立郡县制，这在古代地方政府机构设置上具有划时代的意义。郡守是地方政府的最高长官，郡守之下设佐官（中央政府直接任命）与属吏（地方官员自行择取的僚属）。郡辖县，县是秦代的基层政府，约1000有余，一般一个郡管辖十余县，也有不足十县的，按此推算，秦代大概有90个郡。中央政府任命官员只至县级，县之下的乡里不设官吏，乡里管理者不纳人中央政府命官之列。乡里之外还有亭。道、初郡是秦汉时代设在少数民族聚居区的特殊型地方政府。秦代的道与县同级。
　　西汉初，完全沿袭秦制，继续推行郡守、县令为首长的地方行政长官负责制。作为一郡之首长的郡守可自行选择下属，这一原则在保证中央集权的条件下，最大限度地发挥了地方的积极性和能动性，历代史家对汉制推崇备至。西汉同时实行分封与郡县并行的双轨体制，在南越、西南夷地区设置初郡，作为管理少数民族的特别行政区域。西汉中期，出现分工明确的趋势，郡守统率、亲近属吏为股肱、诸曹分工治事，建立了完整的分曹治事的行政系统，标志着地方政府机构逐渐走向成熟。到西汉末年，共有103个郡，统辖1587个县级区域。为了加强中央集权，汉武帝在郡以上设14部（每部只设刺史1人）作为检察区，只监察地方长官、不干涉地方行政。①由于制度明确，小官监察大官行之有效，太守们都恪尽职守、奉公守法。东汉末年大规模黄巾起义，郡太守已没有能力面对跨郡事务，于是，州变为行政区，州刺史升格为手握军、政、民管理大权的最高地方行政长官——州牧，地方政府从二级制变成三级制。天下动荡催生出来的都督区，直接将刺史纳于自己管辖之下，成为凌驾于刺史之上的更高一级地方政府首长，地方政府从三级制变成四级制。都督统领兵马、过问地方行政，大有权倾朝野之势。这种组织结构导致地方割据势力泛滥，直接祸及东汉。
　　三国以后，州一郡一县三级政制成为正式制度，一州辖十多个郡。到西晋前期，19个州辖172个郡、172个郡辖1232个县，平均每州辖八九个郡，每郡辖七八个县，地方行政结构基本呈现合理状态。
　　魏晋南北朝分裂对峙局面持续370年，战争带来超常规的封赏与嘉奖需求，州、郡愈划愈小。南北朝共有230个州，999个郡，与西晋相比，州膨胀11倍，郡膨胀5倍，还增设都督府，凌驾于州府之上。由于设置模糊，自身身份等级不明确，都督辖区并没有发挥地方政府最高机构的作用，大量出现的双头州郡等虚设机构，更给地方治理平添了许多混乱。西晋末年，都督权力扩大，不仅兼任驻地刺史，而且有权管理州政府。于是，州牧、都督、刺史纷纷扩大自己的权势，导致分裂国家、对抗中央。
　　为了扭转这个局面，北魏道武皇帝一举缩减近半数郡县。大象二年（580年），北周统一北方后设州221个、郡508个、县1124个，三级政府的比例呈现1：2：5的最低水平，特殊地方还出现两郡共管一个县、两州共管一个郡的怪现象，历史上称之为“双头州郡”。事实上，刺史大量增加之后，很多郡太守成为只领俸禄、无事可干的虚职。周灭亡后，隋抛弃了北周的地方政府三级制。
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