流域公共治理的政府间协调研究_任敏_9787520114165_浙江大涵文化创意股份有限公司

本书关注政府间的协调和行动以及治理的问题，采用实证研究方法，研究当前中国流域治理碎片化现状及解决碎片化问题的政府间协调机制，梳理了协作性治理、整体性治理、市场型治理三种指导思想及协调思路。本书以清水江为例，梳理了流域治理中基于市场型治理的政府间协调创新，指出了各种协调类型的局限性和相应对策。在此基础上提出：目前中国流域的治理应该整合不同的路径，形成复合型流域公共治理的模式。

序

21世纪以来，世界进入了新的发展时代。伴随着经济全球化、区域一体化、社会信息化和市场无界化，一些传统的公共管理问题和公共事务，体现出越来越多的外溢性，传统的行政区行政的模式越来越难以适应新的发展形势。区域公共管理研究就是基于对政府传统的空间治理模式，即行政区行政模式的批判和反思而提出的。所谓行政区行政，是以行政区域为纽带的，其以刚性的行政区域空间作为政府管理社会公共事务的界标和分水岭，只关注行政区域内部的公共问题。然而，行政区域只是空间区域的一种类型，实际上，任何一个行政区域（无论是一个国家还是国家内部的一个地方行政区域）都不是独立存在的，它总是隶属于某一个范围更大的空间区域，如自然区域、经济区域、社会区域；或者，自然区域、经济区域和社会区域总是由众多彼此关联的行政区域组成的。因此，从自然区域、经济区域和社会区域的角度看，当社会公共问题跨越了特定的行政区域，演变为某一自然区域、经济区域或社会区域的区域性公共问题时，就会对传统的行政区行政治理模式提出严峻的挑战。这是因为，行政区行政是以法定的行政区划来管理行政区域内部公共事务，而区域性公共问题已经跨越了单个行政区域的法定界限，它要求在自然的、经济的或社会的区域内来重新设计治理的机制和方式。在这种情况下，一种新的空间治理机制和模式区域公共管理便应运而生了。从当代的全球化和区域经济一体化的大趋势来看，由于区域性公共问题的不断叠加，进行区域公共管理的社会诉求愈发强烈。因此，区域公共管理就是以区域性公共问题为治理对象的一种新型的政府空间治理模式。根据区域规模的不同，我们以往的研究中把区域公共管理的研究划分为宏观的国家间区域公共管理、中观的次区域公共管理、微观的国内区域管理三种类型。其中国内区域公共管理重点研究地方政府间跨行政区域的管理共同体，如大珠三角的区域公共管理、大长三角的区域公共管理、国内大江大河的流域公共治理等。
流域公共治理是区域公共管理领域的重要研究方向。流域是一种典型的自然地理区域，即基于自然资源、地理条件的同质性而自然生成的地域连续体，区域公共问题引发的区域公共物品和区域外部性问题在流域治理领域表现得尤为突出。由于水资源管理和水环境管理存在的条块分割问题，流域与区域管理、地区与地区之间未能很好地协调，流域治理如何更好地解决跨部门、跨地区的矛盾和涉及多方利益主体的多种涉水冲突是非常值得研究的问题。基于此，任敏在中山大学攻读博士学位期间，就将博士论文选题聚焦于流域公共治理的政府间协调这一领域，当时的研究主要集中在科层协调方面。博士毕业以后，她一直坚持在该领域继续深入研究，并获得了国家社科基金的立项。该书正是她多年研究成果的综合性体现，该书梳理了流域治理中各种政府间协调机制的地方实验，并认为这些实践主要基于协作性治理、整体性治理、市场型治理三种指导思想及协调思路。该书分析了以上的协调机制如何进行碎片化的整合，论述了影响协调的因素以及协调的效果，指出了各种协调机制的局限性和解决的对策，最后提出了应整合以上不同的路径，形成乐复合型流域公共治理的新观点。
在流域治理领域以及相关环境保护的领域，为实现流域的整体目标，各种各样的地方实验层出不穷。目前已有的研究中，多是从生态科学和环境工程的角度展开，以公共管理的理论工具来对这些实践进行梳理和分类，但进行描述和解释的研究相对较少。该书以协作性治理、整体性治理、市场型治理三种理论工具搭建了这些地方实验的分析框架，除了传统的协作平台、机构改革之外，还把流域生态补偿和河长制等创新纳入了公共管理的分析视野，研究角度新颖，理论工具较为前沿。全书的逻辑起点是流域治理的碎片化问题，即基于传统条块分割的科层制的失败而产生的协调失灵。各种地方实验也旨在解决科层治理在流域治理上的失灵问题，即回答如何让各组织可以更好地一起工作这一经典的公共管理问题。该书提出了基于协作性治理的科层协调的实质是建立组织间的关系网络，而基于整体性治理的科层协调的创新则是对现有的科层制的内部结构和机制进行改革和创新的新论点，并认为传统官僚制在解决协调失灵的问题时存在局限性。但是，当今社会，越来越多的社会公共问题将具有跨界限、跨领域的特征，前瞻型的政府必须考虑后工业社会和信息时代带来的影响，越来越多的复杂性公共事务将难以有效结构化，为解决流域治理的碎片化问题的地方实验必须进行突破式的创新。因此，市场型协调等新型实验应运而生，即通过市场力量的引入发挥其对资源配置的决定性作用，从而减少或消除辖区内流域水资源使用的负外部性。在这个问题上，科斯定理的解释是不够的，该书提出了将市场机制和科层机制结合起来的大胆观点，认为生态补偿这种市场性治理的协调机制也可以通过科层机制来实现，而且，它确实因为市场手段的交易性和公平性，又突破了科层制的局限，使得解决碎片化问题取得了一些实质的突破。这些观点在流域公共治理的领域具有很强的独创性，相信本书的出版对于丰富和发展地方治理和区域公共管理的研究会有所贡献。当然，由于本书涉及的领域众多，一些地方实验还在实践和发展中，其中有些观点还需要更多的后续研究支持。
十九大报告提出，要把建设生态文明作为中华民族永续发展的千年大计，坚持人与自然和谐共生，像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，建设美丽中国，为全球生态安全做出贡献。十九大报告还提出要坚持推动构建人类命运共同体，树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。这为相关区域公共管理理论和实践的发展带来了新的发展机遇。怎样守住发展和生态的两条底线，实现发展和生态环境保护协同推进，形成一批可复制、可推广的生态文明重大制度成果，特别是形成产权清晰、多元参与、激励与约束并重的系统完整的自然资源管理的制度体系，这些实践层面的疑问客观上呼吁着中国地方治理与区域公共管理研究的不断推进与深化。该书涉及的流域生态保护补偿机制、河长制以及跨区域生态保护与环境治理联动机制、环境治理的多元参与机制等领域还有很大的发展空间，值得研究者追踪、跟进和完善。

陈瑞莲
2017年11月20日于中山大学康乐园

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