联合国选举援助研究_李因才著_9787519500382_浙江大涵文化创意股份有限公司

　　作为一种冷战后兴起的新型援助活动，联合国的选举援助非常特别。这种援助围绕选举、投票事务及相关领域展开，既是一种技术—知识的跨国交流，又具有高度的政治关联性；既便利了西方的权势和意识形态扩张，又回应了受援国的现实需求，有助于推动其制度和能力建设。与此同时，作为这种新型援助的主要提供者，联合国有限、谨慎的角色使得援助在多种压力与平衡中展开。

　　在不到半个世纪的时间里，非殖民化进程迅速瓦解了延续数百年的殖民体系，解放并赋予很多非独立领土以国家身份和主权资格。不过，国际社会赋予的主权只是法律意义上的，使其享有独立和免于外部干预的资格；比这种外在的法律承认更重要的是主权的内在维度，即维持国内有效治理、促进社会有效整合并为其提供所需公共产品的能力。罗伯特·杰克逊将前者称为“消极主权”（Negative Sovereignty），后者称为“积极主权”（Positive Sovereignty）。Robert HJackson，“Negative Sovereignty in Sub-Saharan Africa”,Review of International Studies,Vol12，No4，1986，pp247-264；Robert HJackson，and Carl GRosberg，“Why Africas Weak States Persist：the Empirical and the Juridical in Statehood”，World Politics,Vol35，No1，1982,pp1-24；Robert HJackson，Quasi-states，Cambridge University Press，1993克拉斯纳将后者称为“国内主权”（Domestic Sovereignty），前者则具体区分为具有独立管辖权的国际法律主权（International Legal Sovereignty）以及不受外部干预的威斯特伐利亚主权（Westphalian/Vatellian Sovereignty）两类。Stephen DKrasner，“Sharing Sovereignty：New Institutions for Collapsed and Failing States”,International Security，Vol29，No2，Fall 2004，pp85-120两人对主权的区分并无实质差异，都旨在强调外在的形式承认并不能掩盖不少新独立国家自身缺乏国家性（Stateness）的事实。这些国家既无法像韦伯所强调的那样垄断暴力机器，从而提供最基本的安全与秩序，也无法建立有效力和权威的政府机构，以维持正常运转，亦即缺乏福山所强调的国家能力（State Capability）。其具体表现形态，就是学界从20世纪90年代逐渐聚焦的所谓“失败国家”（Failed State）、脆弱国家（Fragile State）、“半国家”（Quasi-state）或者“弱国家”（Weak State）。
　　二、联合国维和行动的转型
　　在维护国际和平与安全方面，联合国所担负的职责和赋予的权威是任何组织和机构都无法匹敌的。两极格局崩溃后，联合国很快从冷战对峙的阴影中走出来，在安全领域的角色和地位日益凸显。为因应安全形势的发展变化，联合国也从理念到行动做出了相应的调整和变革，其中表现之一就是维和行动的转型与建设和平概念的引入。
　　传统维和源于联合国宪章第六章即“争端之和平解决”，行动大多局限于监督两个国家或政治实体之间的和平，防止冲突升级或重现。其主要任务包括：通过定点、巡逻等技术方式进行观察、监测和报告；监督停火和支持核查机制；通过建立缓冲区和信任措施的方式干预冲突。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，p21这类维和至今存在于一些地区，如部署在中东的停战监督组织（1948年至今），部署在查谟和克什米尔的印巴观察组（1949年至今），部署在戈兰高地负责监督以色列与叙利亚停火和脱离接触的脱离接触观察员部队（1974年至今）等。由于费用较低、政治上维持下去比撤走更容易，因而可以持续数十年。这类维和的其他特征是：严格谨守三原则，即同意、中立和不使用武力；人员由军事观察员和士兵构成；任务单一，授权明确，“所处理的是症状而非冲突的根源，内在缺乏退出战略”，大会、安理会：《联合国和平行动问题小组的报告》，联合国文件A/55/305-S/2000/809，2000年8月21日，第14段。也并不负责调停分歧、协助达成和平协议，只是设法将冲突方分隔开。
　　从20世纪90年代初开始，在国际社会的支持下，联合国一方面大幅增加了维和行动数量在联合国成立至冷战结束的44年间，联合国只实施了16项维和行动；而1990—1993年三年间联合国就启动了15项维和行动。1948—2015年联合国总共开展了71项新任务，其中用来应对国内冲突的有51项，而冷战期间只有1项，即20世纪60年代的刚果。，另一方面也启动了和平行动的变革和转型，将不少新任务纳入其行动议程。Katharina PColeman，International Organisations and Peace Enfocement：The Politics of International Legitimacy，Cambridge University Press，2007，p5维和行动的转型最先源于人道主义的危机。面对不断出现的难民流出、大规模屠杀和强奸、采用强行驱逐和恐吓方式进行的族裔清洗、蓄意制造的饥馑和故意传播的疾病等人道主义危机，联合国展开一系列人道主义救援行动，包括收容难民、提供紧急救援物资等。人道主义援助本由大会负责提供政策指导，但随着越来越多的人道主义事件危及国际和平与安全，安理会逐渐成为参与主角。为保证救援行动的开展，联合国在征得冲突各方同意和合作的情况下设置了中立地带或非军事区，在某些情况下则根据宪章第七章，由安理会授权设置安全地带、安全区、安全走廊或禁飞区，比如在伊拉克北部地区、卢旺达、布隆迪等地。秘书长报告：《秘书长关于保护在冲突情况下向难民和其他人提供的人道主义援助的报告》，联合国文件S/1998/883，1998年9月22日，第5—7页。这些措施虽然对对象国的主权做出了特定限制，但仍然不足以为冲突中遭到暴力威胁的平民提供人身保护。1995年，“联合国保护部队”在波斯尼亚和黑塞哥维那境内建立6个“安全区”，但当塞尔维亚的军队攻陷斯雷布雷尼察这块穆斯林飞地时，没有接到授权的“联保部队”对接下来的大规模种族屠杀只能袖手旁观。联合国大会第54届会议：《秘书长依照大会第53/35号决议提出的报告：斯雷布雷尼察的陷落》，联合国文件A/54/549，1999年11月15日。
　　《联合国宪章》对人权和主权的处理非常模糊，它一方面“重申基本人权之信念”，一方面又禁止干涉“本质上属于任何国家国内管辖之事件”。但20世纪90年代在索马里、波黑、卢旺达、科索沃相继发生的大规模人道主义灾难，“使人们不再集中注意主权政府的豁免权，而注意它们对本国的人民和广大国际社会的责任。”威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告：《一个更安全的世界：我们的共同责任》，联合国文件A/59/565，2004年12月13日，第54页。面对“在武装冲突中，那些故意将平民或者其他受保护的人作为攻击目标，有组织、大规模、公然违反国际人道法和人权法的行为”，1999年和2000年，联合国在秘书长报告和安理会的两份决议当中，开始建议安理会援引宪章第七章“有责任采取适当的行动”。Report of the Secretary-General to the Security Council,“The Protection of Civilians in Armed Conflict”，UN DocS/1999/957，9 August 1999；Security Council Resolution S/Res/1265（1999）,17 September 1999；Security Council Resolution S/RES/1296（2000），19 April 2000。1997年5月安理会第3778次会议首次讨论这一议题，题为“Protection for Humanitarian Assistance to Refugees and Others in Conflict Situations”，不过最终没有形成任何决议或主席声明。See Juergen Dedring，The United Nations Security Council in the 1990s：Resurgence and Renewal，State University of New York Press，2008,p125。奈尔·麦克法兰、云丰空著，张彦译：《人的安全与联合国——一部批判史》，浙江大学出版社2011年版，第205—207页。2004年“威胁、挑战和改革问题高级别小组”的报告出台，报告援引了加拿大“干预与主权委员会”2001年提出的“保护的责任”的理念，宣称“各国签署了《联合国宪章》，从而不仅享有主权带来的各种特权，同时也接受由此产生的各种责任。……集体安全原则则意味着上述责任的某些部分应当由国际社会予以承担，依照《联合国宪章》和《世界人权宣言》采取行动，根据情况建立必要的能力或提供必要的保护。”威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告：《一个更安全的世界：我们的共同责任》，联合国文件A/59/565，2004年12月13日，第22页。报告的主旨及“保护的责任”的理念被随后召开的首脑峰会有条件接受：“如果和平手段不足以解决问题，而且有关国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，我们随时准备根据《宪章》，包括第七章，通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。”联合国第60届大会：《2005年世界首脑会议成果》，联合国大会文件A/60/L1，2005年9月20日，第26页。尽管这份成果文件没有将“保护平民”上升为维和行动应当遵循的普遍原则，却为武力保护和军事干涉打开了大门，甚至像利比亚那样，直接将铲除和颠覆政权视为行动目标。支持“保护平民”的声音近些年还在强化，比如2015年和平行动问题高级别独立小组的报告即呼吁，“联合国在平民受到威胁或被杀害时绝不能袖手旁观：特派团必须展现决心，利用一切可用手段来保护受到紧迫威胁的平民。”和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，联合国文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第34页。
　　1999年“联塞（塞拉利昂）特派团”是第一个被授权保护平民的联合国援助团，如今超过98%的维和特派团的军事和警务人员有保护平民的任务。安理会在维和任务授权当中援引第七章条款的案例也越来越多。此外，大会和安理会关于冲突中的儿童和性暴力问题的各项决议设立了强制性监测和报告安排，许多和平行动还专门设有平民保护顾问、儿童保护干事和妇女保护顾问。和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，联合国文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第32页。采取的保护手段多种多样：遏制暴力的无序蔓延；为躲避暴力的平民提供庇护所；武力威慑；在特殊情况下，对武装团体直接采取对抗行动。和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，联合国文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第33页。除了人身安全之外，提供的保护还包括协助难民的自愿回归和安置流离失所人群、防止性暴力、保护妇女儿童等广泛内容。Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support，A New Partnership Agenda：Charting a New Horizon for UN Peacekeeping，New York，July 2009，pp19-20
　　维和军事化的倾向不仅仅体现在“保护平民”当中。以监督停火和脱离接触为特征的传统维和部队作为第三方，由于并不需要深度介入冲突，因而可以配备最低限度的武力，并仅限于自卫。冷战期间，安理会只在以色列侵犯突尼斯、南罗德西亚（现在的津巴布韦）白人政权独立案和南非种族隔离案的处理上援引了宪章第七章动用武力。
　　同此前的国家间战争不同，在内战中创建和平，需要克服安全方面的巨大障碍。在当前联合国介入的不少国内冲突中，面临的一项重要挑战是“根本没有可以维持的和平”。近年来，政治特派团90%以上的人员和2/3的维持和平人员部署在持续的冲突局势中。和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，联合国文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第77页。“蓝盔部队”在充满敌意的环境中监督停火。不仅维和人员和平民频繁遭遇袭击，在政治进程很容易崩溃的情况下执行和平行动，常常难以完成授权任务或被迫撤出。武装派阀出于各种原因签署和平协定，但在执行过程中会有“破坏者”或“搅局者”使用或威胁使用暴力，破坏或否决和平协定，阻挠和平进程。和平协议只是短暂的，随时可能演化为新的冲突。Allen GSens，“From Peace-keeping to Peace-building：The United Nations and the Challenge of Intrastate War”，in Richard MPrice and Mark WZacher，eds, The United Nations and Global Security，New York：Palgrave Macmillan，2004,p143联合国在安哥拉、索马里、塞拉利昂、中非、马里等不少国家的维和行动因此遭受挫折，导致这些国家再度陷入内战。
　　2000年的《普拉希米尔报告》提出：“联合国必须能够应付这种挑战”。这就是说，“联合国军事部队必须能够保卫自己和特派团的其他组成部分,并且使特派团的任务不受破坏。接战规则不应限制特遣队只能进行一枪对一枪的还击,而应容许在联合国部队或受其保护的人民受到致命攻击时做出有力的还击,迫使对方停止攻击,在情况危急时尤其如此,不应强迫联合国特遣队将主动权交给攻击者。”大会、安理会：《联合国和平行动问题小组的报告》，联合国文件A/55/305-S/2000/809，2000年8月21日，第48—55段。安理会在随后的决议中强调“接战规则应支持特派团完成任务。”安理会：《第1327（2000）号决议》，联合国文件S/RES/1327，2000年11月13日，附件（二）。2004年的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”的报告也建议，“配置足以威慑和击退怀有敌意派别的兵力”。威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告：《一个更安全的世界：我们的共同责任》，联合国文件A/59/565，2004年12月13日，第58页。这些建议在维和部2008年颁布的《联合国维持和平行动：原则与指南》中得到回应，这份官方文件正式将“除自卫外不使用武力”修改为“除自卫和履行授权外不使用武力（Non-use of force except in self-defense and defense of the mandate）”。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，pp31-35
　　依据安理会的这种“强力”（robust）授权，在某些动荡局势中，维和行动可以遵循强力接战规则，可以“使用一切必要手段”（use all necessary means），威慑武力破坏政治进程的企图、保护受迫近的袭击威胁的平民、协助国家当局维护法律与秩序。比如在马里，安理会第2110号决议授权联合国马里多层面综合稳定团“在其能力范围内，在部署地区采用一切必要手段来完成……规定的任务。”安全理事会：《第2100（2013）号决议》，联合国文件S/RES/2100，2013年4月25日，决定部分第17段。在暴力冲突或和平进程陷于瘫痪的局势中，联合国特派团也要求安理会“强力”授权，配备足够的资源和能力，以发挥“冲突管理”的作用。其主要任务包括：阻止冲突升级；遏制冲突；保护平民；设法启动或重启和平进程。和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，联合国文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第38页。
　　在某些情况下，安理会甚至从积极主动、先发制人地使用武力保护平民和联合国人员不受威胁，转向使用进攻力量来削弱对手，使其丧失战斗力或击败对手。在刚果（金），2013年3月安理会一致通过的第2098（2013）号决议，决定在“联刚稳定团”内设立一个由3个步兵营、1个炮兵连和1个特种部队和侦查连组成的“干预旅”。决议授权其“单方面或协同刚果（金）武装部队，采用强有力、机动性和灵活性很强的方式，……采取有针对性的进攻行动，以防止所有武装团体的扩张，解除它们的作战能力和武装，以便协助实现在刚果民主共和国东部消除武装团体对国家权力和平民安全的威胁和为开展稳定活动开拓空间的目标。”安全理事会：《第2098（2013）号决议》，联合国文件S/RES/2098，2013年3月28日，决定部分第12段。1993年的索马里行动也获得了主动进攻的授权。
　　不过，为避免维和行动沦为军事干预机器，安理会的“强力”授权都是以个案形式存在，即并不因此产生“先例或损害维和商定原则”。值得一提的是，这种“强力”授权维和与依据宪章第七章规定的强制和平行动（Peace Enforcement）完全不同。前者有安理会的授权，并得到所在国和（或）冲突的主要当事方同意，在战术一级使用武力。如“干预旅”是“应非洲大湖区各国政府的要求”和刚果（金）政府当局的邀请而设立的。而后者无需获得主要当事方的同意，且可能在战略或国际级别使用军事力量。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，pp34-351991年美国率领的多国部队向伊拉克发动的“沙漠风暴行动”、1993年第二期索马里行动、1994年美国率领的多国部队恢复海地阿里斯蒂德民主选举政府等行动虽得到安理会授权，却未征得军事行动目标国的同意。在1999年的科索沃、2003年的伊拉克，北约和美国领导的“意愿联盟”甚至直接绕过安理会采取强制行动。
　　尽管安理会越来越多地援引宪章第七章采取强力维和行动，但由此产生的争议从未停止。2004年，“威胁、挑战和改革问题高级别小组”提出了动用武力的5个正当性标准：威胁的严重性、正当的目的（制止或避免有关威胁）、万不得已的办法（穷尽非军事途径）、相称的手段以及权衡后果（有相当把握认为军事行动可成功消除有关威胁，而且行动不会比不采取行动的后果更坏）。威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告：《一个更安全的世界：我们的共同责任》，联合国文件A/59/565，2004年12月13日，第55页。可惜随后召开的世界首脑会议并没有接受这一标准。2008年的《联合国维持和平行动：原则与指南》则提出在特派团内部，综合考虑其能力、公众认识、人道主义影响、武力保护、人员的安全与安保、国家和地方的赞同态度等一系列因素，对武力的使用做出裁决。
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