北京市退耕还林工程的实施在改善区域生态环境、促进绿色发展和农民就
业增收等方面均发挥了重要作用，取得了巨大的生态效益、经济效益和社会效
益。北京市退耕还林工程于2000年开始试点，门头沟、延庆、昌平、平谷、
怀柔和密云结合京津风沙源治理工程的实施，被列入国家退耕还林工程范围，
享受国家补助政策。2002年，经市政府批准，房山区参照国家退耕还林政策，
实施市级退耕还林工程，享受市级补助。到2004年，北京市退耕还林工程累
计完成造林105万亩，其中：退耕地造林55万亩，配套荒山荒地造林50万亩，
涉及7个区、95个乡镇、1426个村（其中，低收入村有192个，占全市低收
入村的82.05%）、18.23万农户（其中，低收入户有2.56万户）。在退耕地
55万亩造林中，营造生态林48.0万亩、经济林7.0万亩。
退耕还林工程补助政策实施初期，退耕农户对退耕还林工程实施比较拥护
并积极响应。根据国家退耕还林补助政策，实施退耕还林的地块，国家给予农
户生活费补助和粮食补助。2000年轮退耕还生态林补助期为8年，还经
济林补助期为5年，每亩每年补助原粮100公斤、现金20元；2008年开始第
二轮补助，退耕还生态林补助期再延续8年，还经济林补助期再延续5年，每
亩每年补助原粮50公斤、现金20元。北京市根据国家政策执行，不足资金由
北京市财政承担。
但到2019年年底，北京市退耕农户所享受的国家钱粮补助政策全部到期。
由于退耕还林地经济效益相对较低、与同类型地块相比政策落差大、退耕农户
增收渠道少和巩固退耕还林成果压力大，造成人民对美好环境的需求和期望与
现实情况差距较大。截至2018年年底，北京市退耕地造林保存面积52.35万亩，
面积保存率为95.18%；流失面积2.65万亩，占退耕地面积的4.82%。退耕地
造林合格面积48.63万亩，林木保存不合格面积3.72万亩。退耕林木不合格原
因主要是退耕地立地条件差、无灌溉设施和受近几年干果市场因素的影响，退
耕户管理粗放甚至失管弃管，部分林木死亡，达不到验收标准。2.65万亩的流
失退耕地，主要是因国家和北京市重点工程占地和旱涝自然灾害损毁造成。因
此，亟须开展北京市退耕还林典型调研，在全面总结北京市退耕还林工作的基
础上，摸清全市退耕还林管理和经营现状，评估退耕还林综合效益，为建立巩
固退耕还林成果长效补偿机制提供理论依据与数据支撑。
受北京市园林绿化局委托，北京市林业果树科学研究院林业生态研究室采
用分层抽样法，于2018年对门头沟、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆、房山7
区35乡镇180村进行座谈、室内调研、野外调查等形式的典型调研，按照区域
类型、树种、规模化经营、经营主体等因素，分类统计退耕还林调查位置、面积、
退耕还林林分生长状况、土地权属、经营管护及效益情况等调研内容。此次北
京市退耕还林典型调研共调查退耕户900余户，涉及各区、乡镇、村相关工作
人员217人，收集7000份调查记录表，收回1092份调查问卷，其中区级领导
调查问卷14份，乡镇领导和林业站站长调查问卷116份，整理数据18万余份。
截至2018年年底，北京市退耕还林典型调研结果显示：退耕林地均已郁闭，
成林率在60.25%以上；退耕林木生长状况和管护情况为中等水平；退耕地管
理人员老龄化严重，50岁以上的退耕户占82%；退耕林地果品收入1000元/
（亩年）以下的占49.89%，无产值的占34.95%，1000元以上的占15.16%；
退耕户、低收入户、采摘园大户、林下种养大户和承包大户均认为前期实施的
退耕还林产业收益和退耕还林补助金额均较低。北京市主管退耕工作的区级领
导均同意退耕地流转，88%主管退耕工作的乡镇干部、76%的村干部和72%
的退耕户也同意退耕地流转，其中100%区级主管退耕工作的领导、52%同意
流转的乡镇干部和47%同意流转的村干部建议将流转费定为1000～1500元/
（亩年）。
北京市退耕还林生态系统每年产生的生态服务总价值量为18.92亿元，是
其年经济价值的17.85倍。退耕还林产生的单位面积生态服务价值量每年为5.58
万元/公顷，约为森林生态系统单位面积生态服务价值量（6.75万元/公顷）
的82.67%。通过调研获知，现有退耕还林地种植玉米和小麦的平均收益为685
元/（亩年），收益较低。
基于本次退耕还林典型调研，获取各区退耕还林经营、管护现状数据，掌
握退耕户对后续政策建议的真实意愿。本次调研以生态优先、农民自愿和精准
扶低为退耕还林发展对策的原则，根据北京市现存退耕还林工程综合效益评估
结果与现有退耕林地种植粮食、经济林的净收益值，参考造林恢复生态等补偿
标准，对退耕还林后续补偿政策补贴范围和土地流转费进行界定，提出了分类
综合考虑退耕还林的立地条件、生态区位、退耕还林生长和经济收益状况、适
地适树情况及树种类型、规模经营情况的退耕还林后续补偿机制：类为处
于一级水源保护区、坡度大于25、退耕户无继续经营意愿的过熟速生杨林地，
鼓励其流转并给予1000～1500元/（亩年） 流转费；第二类为自主经营、
达到合格标准的生态经济林，给予500～700元/（亩年） 生态补贴；第三
类为有栽植发展前景的退耕林，给予自主经营权及政策优惠。鼓励退耕户经营、
改造、提升失管弃管退耕林地，符合第二类条件的退耕地在验收合格后给予补
贴，符合第三类条件的退耕地享受政策优惠。同时，提出加强低效林分模式改
造和工程指导、将山区经济林纳入退耕还林体系及构建退耕还林生态功能监测
网络等建议。
本次典型调查研究作为北京市政府完善退耕还林后续政策工作的重要内容
之一，通过个别座谈、集体座谈、现场勘查、问卷调查和文档资料搜集等方式，
从调研准备、调查实施到研究分析，形成北京市退耕还林典型调研报告，制定
上述有关退耕还林后续政策方案，均被北京市人民政府采纳，并整合制定形成
了《北京市关于完善退耕还林后续政策的意见》（简称《意见》）（京政办发
〔2019〕25号）。《意见》中，退耕后续政策的落地涉及全市50余万亩退耕地，
惠及北京市7个区、95个乡镇、1426个村、18.23万农户，为市政府决策和指
导退耕还林后续工作及建立巩固退耕还林成果长效补偿机制提供了真实信息和
准确依据，对发挥退耕还林生态效益、优化农村产业结构、促进退耕农民增收
和乡村振兴发挥了重要作用。
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